La gestion démocratique de l’eau : Un enjeu mondial d’intérêt général

Publié le par Vivre Ensemble

Un ancien élu Gaulliste de Villepinte 93


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Nous sommes nous éloignés de notre nature au point d’en avoir oublié que l’eau est l’affaire de tous ? 


Introduction  


« Mon corps est constitué à 70% d’eau et mon cerveau à 90% : qu’y suis-je ? (…)     

je suis un homme » .


L’eau est à l’origine de toute chose » (Thalès de Milet, 640-562 avant Jésus-Christ) .

L’eau est, en effet, avec l’air que nous respirons, le bien le plus précieux de l’humanité. Ce qu’a souligné l’ONU en déclarant 2003, « l’année internationale de l’eau douce ».

On ne saurait mieux signifier ce caractère universel de la problématique de l’eau. Sans eau, pas de vie et encore moins d’humanité » .


 Par suite, « L’idée qu’il existe un patrimoine commun de l’humanité ou encore des biens publics mondiaux qui ne peuvent être gérés par chaque Etat seulement pour lui-même progresse lentement .
Il reste à inventer, par la négociation internationale, des modes de gestion qui permettront de dégager et de prendre en considération l’intérêt général de l’humanité toute entière » .

Cependant, aujourd’hui, près d’1,4 milliard d’individus sont privés d’eau potable et 2,3 milliards n’ont pas accès à un réseau d’assainissement. Alors qu’un africain ou un asiatique doivent se contenter de 30 à 50 litres par jour, un européen en consomme en moyenne entre 100 et 200 litres et un américain du Nord en utilise 300 à 400. 

Son manque cause d’ailleurs directement ou indirectement la mort de 15 000 personnes par jour à travers le Monde, soit chaque année l’équivalent de la population d’une capitale telle que Paris ! 

« Nous sommes nous éloignés de notre nature au point d’en avoir oublié que l’eau est l’affaire de tous ? »  

Pourtant, la partie du Monde qui est à l’origine de l’humanité organisée, la Mésopotamie, signifie « la zone entre les fleuves » et les empires babylonien ou inca s’écroulèrent à cause d’une mauvaise gestion de l’eau.

L’eau : un enjeu humanitaire du XXIe siècle

 L’eau est inégalement répartie à la surface de la planète. En effet, « (…) les ressources par habitant varient de plus de un à mille entre l’Alaska (180 000 m3 par an) et la péninsule arabique (moins de 200) » . Dans le Monde, alors que la Terre contient seulement 3% d’eau douce seuls neuf pays concentrent 60% des ressources en eau douce.

 De plus, là où elle est abondante, elle devient souvent impropre à la consommation sous l’effet des pollutions qu’elle subit depuis plus d’un siècle du fait principalement des pratiques industrielles et agricoles intensives. Ce phénomène vient s’ajouter à des besoins domestiques (arrosage des jardins et pelouses, lavage des véhicules automobiles, par exemple) voire à l’entretien et à la préservation des espaces publics. Tout cela répond certes à une demande de confort, mais cette dernière est très gaspilleuse en eau de qualité et génère aussi un surcoût économique sensible tant pour le consommateur que pour la collectivité. Par suite, le niveau des nappes d’eau souterraine connaît une baisse inexorable et quasi-généralisée à travers le Monde.

De surcroît, les mégalopoles en plein développement aujourd’hui, telles que Mexico, ont tendance a consommer plus d’eau que les endroits peu habités à cause, en particulier, d’un grand nombre d’usages collectifs de l’eau, tels que les piscines, les hôpitaux, les crèches, ou encore, les commerces. La sur-urbanisation concentrée de certains Etats, même en voie de développement, génèrent une concentration des problèmes tant économiques qu’écologiques.


« Cette surconsommation domestique, associée au développement des surfaces agricoles irriguées et à l’activité industrielle, a des conséquences désastreuses sur l’environnement. Les eaux usées sont toujours plus nombreuses, les engrais et les pesticides polluent chaque jour un peu plus les ressources d’eau douce et réduisent ainsi le volume d’eau potable disponible dans le monde » .

« Compte tenu de (…) la distribution attendue de la population sur le globe on estime que d’ici 30 ans plus d’un tiers de la population mondiale souffrira d’une grande pénurie d’eau – et plus de 50% en Méditerranée – ce qui laisse penser que les conflits autour de l’appropriation des ressources en eau risquent effectivement de s’intensifier » .

Il est donc plus que temps d’utiliser les ressources en eau de façon plus optimisée , parce que l’eau, même si elle recouvre les trois quarts de la planète, n’est pas finalement inépuisable . Et ce, d’autant plus que la sécheresse, liée au réchauffement climatique planétaire, se développe .

L’eau : une ressource mondiale à gérer

 « (…) L’eau n’est pas seulement une manne inégalement répartie sur le globe : c’est aussi une ressource dont la gestion détermine les possibilités d’utilisation. L’existence de réseaux d’approvisionnement en eau potable, celle de réseaux d’assainissement, sont des conditions pour un développement humain, sanitaire et économique satisfaisant » .

La gestion de l’eau est, en effet, fort complexe car il faut parfois assainir l’eau avant de la distribuer, et, après son utilisation, il convient d’y procéder à nouveau (« nettoyer » les eaux usées) avant de pouvoir la rejeter dans les « bras de Dame Nature ». Ainsi, l’assainissement et la distribution de l’eau sont les deux activités essentielles assurant un usage, indispensable à la vie et respectueux de la santé humaine, de l’eau, « l’or bleu » !

Mais, ces activités exigent des moyens considérables parce que, selon les endroits du monde, la construction, le développement, mais aussi et surtout l’entretien des infrastructures indispensables à l’exercice de ces activités, sont loin d’être assurés. Et ce, d’autant plus que le coût des réseaux d’assainissement et de distribution d’eau douce est parfois considérable, tant pour leur réalisation et leur gestion que – au risque de se répéter – pour leur entretien.

De plus, et de manière relativement récente, essentiellement depuis les années 1990, la prise en compte dans les politiques publiques de gestion de l’eau du développement durable , s’est imposé sur les plans international et européen, et parfois antérieurement à sa prise en compte sur le plan national. Ainsi, aujourd’hui, « la protection contre les pollutions et la préservation de la qualité de l’eau constituent des enjeux significatifs »  ; ces enjeux sont finalement tout autant des contraintes que des objectifs dont les décideurs publics doivent tenir compte.

Ainsi, la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 1960, aujourd’hui transposée dans les Etats-membres de l’Union européenne, établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ; à cet effet, elle a pour ambition de réorganiser et de simplifier la politique européenne en ce domaine .

 Mais, « le danger qui guette une civilisation prospère est la concentration du pouvoir et de la population qui entraîne des problèmes de gestion en cascade mettant parfois plusieurs siècles à émerger » .

L’intérêt de la dimension démocratique de la gestion de l’eau

 Dans les pays développés ou en voie de l’être, la population rurale représente souvent plus de 70% de la population totale et elle est très dispersée. Par suite, la gestion de l’eau dans ces pays ne peut être comparable à celle d’un Etat développé, le plus souvent fortement urbanisé. 

Mais, dans ces deux types d’Etat, si le mode de gestion doit être différent au regard de chaque situation géographique et démographique spécifique, la démocratie locale doit toutefois, à chaque fois, jouer un rôle primant. La gestion de l’eau, même conçue au niveau planétaire, ne peut plus faire l’économie d’une réflexion sur la place des utilisateurs dans la détermination des politiques publiques afférentes à une telle gestion. 

D’ailleurs, les normes internationales s’y intéressant le prouvent aujourd’hui avec force, et ce, en vue de renforcer la préservation la ressource en eau et d’assurer sa meilleure utilisation. Tout est alors une question d’éducation, d’information, de mobilisation et de participation de chaque membre de la communauté locale. L’ONU, ainsi que ses organisations internationales interétatiques, intéressées en ce domaine, telles que le FAO ou l’OMS, se doivent à cet égard de jouer un rôle d’initiateur essentiel.

L’annonce de plan

 Il apparaît donc aujourd’hui avec évidence que l’eau est un « bien collectif » universel, parce que vital, la consécration, et surtout l’application, du droit d’y accéder sont donc des avancées juridiques indispensables pour l’avenir du monde.

Il n’est pas moins évident que sa gestion est peut être l’illustration d’un des premiers « services publics mondiaux » dont la gestion doit être fortement marquée par le recours à des procédés de démocratie locale.

En somme, l’accès à l’eau s’avère être un objectif fondamental à réaliser pour le devenir de l’humanité (1e partie) tout comme la consécration d’un « service public mondial de l’eau douce ».

Cette dernière ne signifie pas pour autant une gestion mondialement centralisée de cette ressource naturelle, mais plutôt la promotion d’une politique mondiale volontariste de soutien financier et de contrôle du développement des réseaux d’eau potable doublée d’une gestion locale faisant la part belle à la participation locale de la population, et ce, pour mieux la responsabiliser (2de partie).

L’accès à l’eau : un objectif à concrétiser

 L’eau, tant dans son usage que dans son utilité, est un bien collectif non seulement vital mais aussi universel . En effet, et dans la mesure où l’air et l’eau « ignorent et défient l’existence des frontières » , l’internationalisation de la gestion des questions environnementales, telles que celles relatives à la qualité de l’air et de l’eau, est aussi logique qu’incontournable.
Par suite, « accéder à l’eau » devient non seulement un enjeu quasi-politique dans certains endroits de la planète mais aussi, à court voire moyen terme, une nécessité juridique, à travers la mise en œuvre concrète du droit à l’eau . 

L’eau : un « bien collectif » vital et universel

L’eau est une ressource universelle particulièrement menacée aujourd’hui  mais, et de manière paradoxale, son caractère vital fait qu’elle est en droit comme en économie considérée comme une « chose commune » ou un « bien collectif », et par là même est faiblement protégée .

« Lors du sommet mondial du développement durable de Johannesburg, le 2 septembre 2002, le Président de la République (française), M. Jacques Chirac, exposait en ces termes les enjeux auxquels la communauté internationale est confrontée : « Aujourd’hui, près de la moitié de l’humanité n’a pas accès à l’eau potable et à l’assainissement. Elle est ainsi victime de pathologies parfois mortelles, qui freinent le développement. La situation risque de s’aggraver. Les ressources en eau douce disponibles par habitant diminuent dramatiquement dans le monde et, au rythme actuel, les deux tiers de l’humanité subiront dans quelques années une situation de pénurie. L’accès à l’eau potable et à l’assainissement est au coeur des problématiques du développement. C’est un enjeu écologique, car la ressource est rare. C’est un enjeu de solidarité, pour permettre l’accès des plus pauvres et des quartiers défavorisés. C’est un enjeu de santé publique. C’est un enjeu social car, bien souvent, les femmes et les filles sont les premières victimes de l’insuffisance des infrastructures. C’est un enjeu éducatif car le temps qu’elles passent à aller puiser l’eau est pris sur le temps consacré aux études » .

Sur le plan sanitaire, il convient de souligner, pour mieux le regretter, que « L’eau est la première cause de mortalité et de morbidité au monde, de façon directe ou indirecte. Trois millions d'enfants meurent chaque année avant l’âge de cinq ans du fait du manque d'accès à une eau potable. Les épidémies de paludisme et de dengue qui affectent plusieurs centaines de millions de personnes sont les plus grandes épidémies mondiales » .

De plus, « L’eau est un élément essentiel pour la production de cultures vivrières. On estime que 40 % de l'alimentation mondiale est produite par des systèmes d'agriculture irriguée. A l’avenir, la croissance de la population et l’évolution des modes d’alimentation nécessiteront une augmentation de la production agricole qui ne pourra provenir que d'une meilleure utilisation de l'eau en agriculture » .

De surcroît, il importe de souligner avec force qu’à la différence du pétrole, l’eau n’est pas remplaçable, elle n’a pas de subtitut.

In fine, relevons aussi que « la moitié des grands fleuves et lacs mondiaux sont pollués. La moitié des zones humides a disparu depuis le début du 20ème siècle (…) L’eau est une ressource naturelle limitée. Cependant la demande augmente et la ressource est de plus en plus dégradée » .

Ainsi, plus de 7 000 sites de baignade ont été supprimés, sans explication, des listes officielles des Etats-membres de l’Union européenne, leur évitant ainsi l’application des nouvelles règles communautaires sur la qualité des eaux de baignade. La Commission européenne soupçonne que ces Etats ont préféré fermer ces sites au lieu de les nettoyer, et ce, d’autant plus que la nouvelle directive concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE) le 04 mars 2006. Pourtant, les Etats ont jusqu’au 24 mars 2008 pour la transposer dans leur droit national et jusqu’au 1er janvier 2015 pour la mettre en application  ! 

 « (…) Dans nos pays (développés), nous choisissons notre eau de boisson pour sa teneur en sels minéraux ou son goût (nous pouvons même la choisir plate ou pétillante). Mais dans les pays pauvres, on ne parle pas de potabilité mais de quantité disponible, de proximité et éventuellement de salubrité. Ces hommes qui consacrent déjà le plus clair de leur temps à aller chercher de l’eau n’ont pas le loisir de se demander si elle est potable ou non. Ils la prennent là où ils la trouvent, qu’elle qu’en soit sa qualité » .

Les définitions juridique et économique de l’eau mettent en exergue son intérêt vital et essentiel pour l’homme en consacrant son usage collectif et l’impossibilité principielle pour un individu ou un groupement quelconque de se l’approprier à titre personnel et/ou exclusif.

Toutefois, ce statut originel logique est aujourd’hui source de problème et sûrement la principale explication de la faible protection juridique de l’eau voire la « justification » de sa dégradation et de ses pollutions !

En effet, appartenant à tous et d’usage collectif, en quelque sorte « offerte quasi-gratuitement à tous », la souillure de l’eau ne porte préjudice à personne en particulier ! Alors d’aucuns pensent, pourquoi s’en priver ?

Sur le plan juridique, tout d’abord, il importe de souligner que « le droit romain n’avait recours qu’à la terminologie de chose (res en latin) et assimilait donc deux notions : celle de bien et celle de chose. La doctrine actuelle distingue les deux notions. Elle préfère donner à la notion de chose une signification physique, d’objet matériel au sens courant et à celle de bien une signification juridique (…) » .

Les biens sont toutes les choses qui sont susceptibles d’appropriation privée, parce qu’elles peuvent procurer à l’homme une certaine utilité.

Cette définition implique une observation fondamentale.

Les biens ne se confondent pas avec les choses : en effet, certaines choses ne sont pas susceptibles d’appropriation, et par suite, ne sont pas des biens ; ainsi en est-il des « choses communes » , telles que l’air, la lumière, l’eau douce ou l’eau de mer.

Par suite, l’eau est une « chose », et non un « bien » parce qu’elle est offerte à l’usage de tous. Dès lors, sa protection juridique est des plus ténue ; ce qui conforte la faiblesse de sa protection juridique au regard des atteintes et des pollutions dont elle est régulièrement victime, pour le plus grand tort de l’humanité toute entière !

Ensuite, et dans les matières telles que l’économie et la gestion, le « bien » a une définition différente de celle du droit, parce que celle-ci n’est pas déterminée par ses caractères propres mais par les conditions d’utilisation du bien.

Ainsi, « Un bien collectif est défini comme celui dont la consommation réunit deux conditions :
- Non-rivalité ou indivisibilité : la consommation par un agent ne diminue pas la quantité disponible pour les autres. Cela est le cas, par définition, des biens en quantité illimitée. 
- Non-exclusion : le producteur du bien ne peut exclure un consommateur moyennant un prix ou ne peut exiger une rémunération sur un consommateur identifié » .

A la lumière de cette définition, l’eau est qualifié par les économiques et les gestionnaires de « bien collectif pur », mais peut-on encore aujourd’hui dire que sa quantité est illimitée ? Cela peut être vrai pour l’air mais pour l’eau c’est peut être moins sûr et évident au regard de l’évolution de la démographie mondiale et des zones de sécheresse à travers le Monde.

Le bien collectif est donc un bien (apparemment ?) inépuisable et dont l’usage est gratuit.

Par suite, « dans une logique pure de marché, les diverses considérations fondamentales liées à l'utilité et aux faibles disponibilités en eau dans de vastes régions du monde doivent en faire un bien marchand, au sens strictement économique du terme, ce qui représente potentiellement pour le capital privé l'une des meilleures sources de profit, à moyen et à long terme.
Mais, paradoxalement, les mêmes caractéristiques de rareté, d'absolue nécessité, de non substituabilité, et aussi son caractère de « don de la nature » qui tombe littéralement du ciel, mettent l'eau, dans l'échelle des besoins qu'elle sert à satisfaire chez les humains comme chez toutes les espèces vivant sur terre, dans une place à part sans commune mesure avec aucun autre bien ou service. C'est un bien individuel et social, un véritable droit humain auquel l'accès pour tous doit être garanti en continu dans les meilleures conditions sans aucune discrimination de quelque origine qu'elle soit, et notamment sans aucune discrimination d'ordre financier en relation avec le niveau de revenu de la population » .


D’où l’importance du droit d’ingérence humanitaire (ou pour motifs humanitaires) afin de préserver l’homme et sa dignité dans des situations d’urgence et de mise en péril humanitaires, comme en période de manque d’eau.
C’est d’ailleurs pourquoi, « le droit humanitaire, qui limite la liberté d’action de l’Etat en cas de conflit armé, est édicté au nom de l’humanité toute entière, dont les intérêts sont présupposés supérieurs à ceux des Etats » .
Par voie de conséquence, et afin de préserver au mieux l’accès à l’eau, il faut absolument consacrer juridiquement le droit à l’eau tant au niveau mondial qu’au niveau de chaque ordre juridique étatique national.


Le droit à l’eau : un outil juridique fondamental

Les relations internationales sont avant tout des relations inter-étatiques, qui poursuivent deux objectifs majeurs, que sont d’une part, la paix – qui permet d’assurer à chaque Etat sa sécurité -, et d’autre part, « le bien-être, qui prend la forme quantitative de l’accroissement du niveau de vie, mais également la forme qualitative de la qualité de vie (… à travers, par exemple, la protection de l’environnement) » .
L’eau est de plus en plus au cœur des relations internationales et par là même du droit international public, parce qu’un grand nombre de cours d’eau traversent de nombreux Etats ; de plus, l’eau bénéficie du mouvement international de consécration juridique du droit de l’environnement à travers la promotion de la notion de « patrimoine commun de l’humanité » . Enfin, et par suite, le « droit à l’eau » est aujourd’hui internationalement et nationalement consacré, reconnu et défendu par un grand nombre d’organisations internationales interétatiques, tant universelles que régionales, et d’Etats .

« Deux grands fleuves ou aquifères sur trois, soit plus de 300 dans le monde, sont partagés entre plusieurs pays. Deux personnes sur cinq dépendent de ces eaux partagées. 15 % des pays reçoivent plus de 50 % de leur eau de pays situés en amont. Peu d'accords internationaux de gestion existent » .

Ainsi, le Danube est non seulement le deuxième fleuve d’Europe mais il est aussi celui qui traverse pas moins de 17 Etats européens (Allemagne, Autriche, Slovaquie, etc.).

C’est pourquoi, la coopération dans le domaine de l’eau, et plus spécifiquement de l’assainissement, connaît un fort développement sur les plans international et européen . 

Ainsi, existe-t-il un certain nombre d’accords internationaux visant à permettre une gestion interétatique des cours d’eau afin de préserver la ressource hydraulique, comme, par exemple, entre l’Inde et le Pakistan, l’Egypte, l’Ethiopie et le Soudan (pour le Nil), ou encore, la Belgique, la France et les Pays-Bas .

De même, et cette fois-ci, dans le cadre interétatique institutionnalisé, qu’est celui de l’ONU, et plus particulièrement de la Commission économique des Nations unies, ont été négociées deux conventions internationales – la première signée à Helsinski le 18 mars 1992 et la seconde le 17 juin 1999 à Londres – sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontalières et des laces internationaux.

Les Nations unies s’intéressent d’ailleurs depuis fort longtemps au sort de l’eau puisqu’en 1977, l’ONU a organisé, à Mar del Plata (Argentine), une première conférence internationale sur le thème de l’eau, à laquelle elle a convié les représentants de 150 Etats ; la dernière en date, appelé symboliquement « le (troisième) Forum de l’eau » s’est tenu à Kyoto (Japon) en 2003.

« (…) la protection de l’environnement aurait désormais sa place dans la liste des droits fondamentaux « particulièrement nécessaires à notre temps » » .

Et ce, parce qu’elle « (…) est devenue une finalité supérieure et transcendante ».

 D’ailleurs, le principe 1 de la Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, tenue à Stockholm en juin 1972, à l’initiative de l’Assemblée générale des Nations Unies, ne promeut-il pas le droit à un environnement de qualité au rang des droits de l’homme en affirmant que :

 « L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures ».

 Le principe 8 de cette Déclaration ajoute aussi que l’amélioration de l’environnement ne peut être garantie que par le développement économique et social.

« (…) L’article 1er de la loi (française) n°92-3 du 3 janvier 1992 (affirme que « L’eau fait partie du patrimoine commun de la Nation » ; cette disposition ) vaut (d’ailleurs) pour toutes les eaux nationales, même pour les eaux souterraines.
 Le concept de patrimoine commun est revendiqué et défendu depuis de nombreuses années par d’éminents juristes, il anticipe en quelque sorte les droits fondamentaux de la troisième génération (après les droits politiques (XVIIIe-XIXe siècles), puis, les droits économiques et sociaux (XXe siècle)) visant à promouvoir le droit à un environnement sain.
 Ce qui pouvait sembler utopique et difficilement saisissable par le droit du siècle précédent l’est beaucoup moins aujourd’hui dans la mesure où justement les règles juridiques, nationales parfois, mais le plus souvent communautaires voire européennes et internationales, depuis la fin du XXe siècle, promeuvent de tels droits fondamentaux. 
C’est ainsi que l’article L 110 du Code de l’urbanisme (français) affirme, en guise de protection très généraliste, que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le garant dans le cadre de ses compétences (…) » .

 « Certes, de telles formulations, qui se retrouvent aussi, par exemple, pour la montagne, définie par l’article 1er de la loi (française) n°85-30 du 9 janvier 1985 comme étant un patrimoine naturel et culturel, semblent trop générales, et par suite trop floues, imprécises pour fonder une sanction juridique efficace. 
Cela a été vrai mais ne l’est plus aujourd’hui voire de moins en moins, et ce, au fur et à mesure que la prise de conscience environnementaliste se fait jour dans la société française (mais aussi mondiale). 
En effet, l’intérêt de la préservation des éléments et sites naturels pour les générations à venir amènent progressivement, mais de manière certaine, la société française et ses principaux acteurs (politiques et juges) à mettre en œuvre tous les moyens nécessaires pour assurer efficacement une telle préservation. La situation est aujourd’hui loin d’être idyllique mais, depuis les années 1990, le mouvement de juridicisation, et par là même et surtout, de protection juridique de « Dame Nature » est lancée et il est clair qu’il est irréversible.
C’est pourquoi, le juge pénal (français) se réfère à la notion de patrimoine commun pour préserver les milieux aquatiques .
Le concept de patrimoine commun apparaît donc comme une notion destinée à renforcer le lien existant entre l’eau et ses utilisateurs, en englobant dans cette réflexion la question de leurs devoirs à son égard.
Ainsi, la qualification de l’eau en « patrimoine commun » justifie de façon évidente le rôle de l’Etat lorsqu’il intervient en tant que bras séculier de la Nation, et ce, afin de la protéger, au nom de l’intérêt général, même contre de légitimes intérêts particuliers.
Les conséquences contentieuses à venir seront sûrement importantes si l’on en juge par l’intérêt de l’affirmation de l’article L 110 précité. En effet, en matière d’urbanisme, la notion de patrimoine commun a autorisé l’administration à apporter des restrictions importantes au droit de propriété, organisant la répartition dans l’espace et dans le temps des activités humaines, compte tenu d’impératifs et d’équilibres à respecter » .

Dans un tel contexte juridique, tant international que national favorable, le « droit à l’eau » est affirmé par de nombreux textes juridiques.

Ainsi, l’article 6 du Protocole sur l’eau et la santé à la Convention du 18 mars 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontalières et des lacs internationaux du 17 juin 1999, conclu dans le cadre de l’ONU, affirme que « l’accès de tous à l’eau potable et l’assainissement pour tous » sont des buts que ce sont assignés les parties étatiques cocontractantes.

L’Union européenne est elle aussi très favorable à la consécration d’un droit d’accès à l’eau, ne serait-ce que, parce que, parmi les « valeurs de l’Union », comprises dans l’article I-2 du traité portant projet de Constitution européenne signé à Rome le 29 octobre 2004, sont mentionnés le « respect de la dignité humaine » et le « respect des droits de l’homme (dont fait partie désormais le droit à l’eau) ». 

« Le droit à l’eau est : « le droit pour toute personne, quel que soit son niveau économique, de disposer d’une quantité minimale d’eau de bonne qualité qui soit suffisante pour la vie et la santé ». Ce droit concerne une quantité limitée d’eau qui permette à l’homme de satisfaire ses besoins essentiels tels que la boisson, la préparation de la nourriture, l’hygiène et le nettoyage, d’assurer l’abreuvement des animaux de compagnie et de permettre la petite production vivrière familiale (potager et quelques animaux domestiques) » .

De surcroît, dans certains Etats, comme dans un grand nombre d’Etat européens, le droit de l’eau est considéré comme faisant partie intégrante du droit au logement.


 Il s’évince donc avec évidence de cet exposé que, de plus en plus, aujourd’hui, tant pour les institutions internationales diverses que pour les Etats les plus responsables, l’eau est un « bien » - et non une chose - appartenant au « patrimoine commun de l’humanité » et dont l’usage doit être préservé. Pour ce faire, sa protection passe une redéfinition de ses qualifications juridique et économique.

Par suite, accéder à l’eau apparaît avec non moins de force –et au-delà même des textes juridiques comme un droit – presque naturel – de l’homme, et ce, même si le positivisme est passé par là… . Encore faut-il, toutefois que les conditions concrètes de sa gestion permette cette mutation conceptuelle et assure la protection effective de cette ressource si fondamentale qu’est l’eau.

 

La gestion démocratique de l’eau : un but à atteindre


« L’eau est un enjeu pour des politiques aussi diverses que le tourisme, la santé, l’agriculture ou les transports. Mais elle constitue également un élément d’aménagement du territoire » .
Mais pour y accéder encore faut-il bénéficier d’un réseau d’eau potable de qualité, par suite, gérer l’eau est une vraie mission d’intérêt général qui doit être reconnue voire consacrée comme telle tant aux niveaux mondial que national .
 Mais, du fait de son caractère essentiel pour l’être humain, ce dernier ne peut nullement s’en désintéresser, particulièrement à une époque où « la fée hydrique » suscite de multiples convoitises. C’est pourquoi, la gestion de l’eau doit être démocratique et transparente .

La gestion de l’eau : une mission d’intérêt général  

La gestion de l’eau ne peut être correctement effectuée qu’à partir d’un réseau développé et bien entretenu. Ce n’est qu’à ce prix – parfois très élevé au demeurant – que l’accès à l’eau et le droit y afférent, et ce, au bénéfice de tout être humain, peuvent être assurés .

Pour être sûr que les Etats soient conscients de cette nécessité, il conviendrait qu’aux niveaux international et national, l’activité de gérer l’eau, et incidemment l’obligation de se doter d’infrastructures et de les entretenir, devrait être affirmée comme une mission d’intérêt général .

Pourtant, « Plus d’un milliard d’individus n’ont pas accès à l’eau potable : 2,4 milliards ne bénéficient pas de structures d’assainissement fiables.(Par suite,) les populations des quartiers défavorisés paient l’eau plus cher, jusqu’à vingt fois le prix payé en centre ville, pour un service de mauvaise qualité » .

D’ailleurs, « les investissements actuels dans le domaine de l’eau (… sont) d’un montant total d’environ 75 milliards d’euros par an (… alors que) les besoins de financement totaux sont estimés à 180 milliards d’euros par an pour les 25 prochaines années » .

Ainsi, dans de nombreux Etats africains, pourtant bien dotés en ressources hydrologiques, telles que le Mali (6 207 m3/h en 1995), la Mauritanie (5 013 m3/h) ou la Namibie (29 622 m3/h), les habitants souffrent parfois de pénurie par manque d’infrastructures de captage, d’acheminement, ou encore, d’épuration. Sans oublier que le défaut d’un système de nettoyage de l’eau adapté amplifie la pollution de cette dernière accentuée par les déchets industriels.

 « De la sorte, le continent africain, bien qu’il dispose de certains des fleuves les plus importants du Monde (le Congo, le Nil, le Sénégal ou le Niger) ou de certains des lacs d’eau douce les plus grands (tels les lacs Victoria ou Tanganyika) connaît dès à présent un vrai problème d’eau, aussi bien en termes de qualité que d’accessibilité.
 L’Afrique est ainsi passée de continent « seulement » pauvre à continent menacé par la soif, avec toutes les conséquences qu’une telle situation comporte » .

 Ce sont souvent les Etats les plus pauvres qui sont ainsi victimes de cette défaillance hydrique ; par suite, les multinationales de l’eau profitent de cette faiblesse pour investir le secteur de l’eau privatisée dans ces pays, le plus souvent à la demande du FMI, qui devient ainsi, involontairement (?), complice de ces sociétés internationales.

Afin que l’eau soit bien gérée encore faut-il que son utilisation et par là même sa gestion soient correctement planifiées ; c’est particulièrement le cas en France où ne manque ni planification hydrique, ni découpage territorial hydraulique , depuis la loi n°2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. Cette avancée dans la gestion de l’eau vaut donc tout autant pour l’ensemble de l’Union européenne que pour la France.

En France, justement, 40 000 captages puisent l’eau des rivières, des lacs et des nappes souterraines ; cette eau est transportée par à peu près 700 000 kilomètres de canalisations. L’eau est traitée avant distribution par 16 000 usines et les eaux usées collectées par un réseau de 180 000 kilomètres sont nettoyées par 12 000 stations d’épuration avant de retourner dans les rivière ; elle est alors propre mais non potable.

C’est parce que le droit de chacun d’accéder à une eau potable pour satisfaire ses besoins vitaux est un droit de l’homme fondamental, depuis l’origine de la naissance de l’homme, qu’il convient de consacrer pour sa gestion la notion de « service public », « service universel », de « public utility » ou de « public services » selon la conception que l’on a de la place de l’intérêt général dans la société, et incidemment selon la vision que l’on a de ce que doit être et rester la place de l’homme dans la société moderne.

Consacrer la gestion de l’eau comme un mission universelle d’intérêt général, comme une créance sur la société internationale au profit de tout être humain, c’est certes un choix idéologique, mais fait-on autre chose qu’un choix politico-idéologique, lorsque, dans une société donnée, les gouvernants décident de ce que doit y être la place de l’Etat, et incidemment celle de l’administration – bras séculier de l’Etat –, et donc détermine, et borne par là même, son rôle finalisé. Cette gestion ainsi qualifiée bénéficie alors d’un régime juridique particulier, donc dérogatoire au droit de la concurrence.

L’Union européenne est aussi très favorable à la consécration d’un « service public » de l’eau, ne serait-ce que, parce que, parmi les « valeurs de l’Union », comprises dans l’article I-2 du traité portant projet de Constitution européenne signé à Rome le 29 octobre 2004, est mentionnée la « solidarité » , qui s’égrène entre autres en « accès aux services d’intérêt économique général » et en « protection de l’environnement ».

 Que le service public soit voulu et spontané ou imposé et pragmatique , il représente un élément essentiel de toute vie en société : satisfaire les besoins collectifs non pris en charge par l’initiative privée. Ainsi, et en principe, l’Etat, en priorité, et aujourd’hui de plus en plus les collectivités locales, sont censés prendre en charge les besoins vitaux de chaque individu à partir du moment où il est incapable de le faire lui-même ; c’est la raison d’être même de la solidarité qui est en jeu. Ces besoins sont la nourriture et l’eau, le logement, le chauffage, l’éducation scolaire voire, pour certains, les vêtements, et ce, afin d’assurer à tout membre de la collectivité nationale une vie digne et décente. La fin du service public n’est pas tant l’intérêt général que l’intérêt de chaque membre de la collectivité nationale en bénéficiant ou susceptible d’en bénéficier. Le service public est en quelque sorte une sorte d’assurance garantissant les membres de la collectivité des risques de la vie.

 A cet égard, l’objectivisme terminologique, consistant à parler de service public au lieu de « service du public » ou de l’intérêt général comme fin du service public, rappelle étrangement la théorisation du fondement de la souveraineté, non plus « populaire » parce que trop concrète et réaliste, mais devenue « nationale » parce que déconnectée alors du peuple réel, des vrais individus, pour le plus grand bonheur des décideurs politiques. En effet, qu’est-ce qu’il y a de plus confortable que de décider au nom d’un peuple virtuel, la Nation ? Cela peut ainsi éviter de devoir lui rendre des comptes. 

Cette dernière remarque illustre à quel point la recherche d’une vision plus concrète, plus humaine, plus réaliste du service public se couple avec celle d’un renouvellement démocratique de ses modes de gestion.

 Remettre l’individu, sinon au centre de la gestion du service public, mais du moins comme fin essentielle de son exécution, implique automatiquement de l’associer à sa gestion, qui devient ou deviendra par là même plus démocratique.

 Par suite, le terme même de « service public » - trop abstrait – devait céder la place à un terme plus en adéquation avec sa fin première, « l’être humain » ; ainsi devrions-nous plutôt parler de « services humanitaires ».

 Remarquons aussi qu’à force d’objectiver le concept de « service public », beaucoup oublient trop souvent au profit de qui ils fonctionnement, de quel public. Le débat français actuel (septembre 2006), au moment de la rentrée des classes, sur le nombre de jours de la semaine durant lesquels les enfants doivent aller en classe (4 ou 5 jours) illustre parfaitement cela. En effet, au lieu de parler de l’intérêt de l’enfant, on évoque celui des enseignants – trop fatigués – et des parents – toujours « trop stressés » et pour lesquels un long week end est présenté comme une absolue nécessité. Mais, les rares psychologues, appelés à la barre médiatique, qui osent évoquer la situation de l’enfant, ce qui lui conviendrait mieux, sont automatiquement considérés comme des « horribles gêneurs ». 

C’est bien là où le bât blesse en matière de gestion de services publics, en France comme ailleurs, la déshumanisation de sa finalité ou l’appropriation catégorielle (sauf par les « usagers directs ») de cette dernière. Ce qui a ainsi permis à ses exécutants, les agents publics – souvent soutenus par des forces syndicales – de devenir parfois les principaux bénéficiaires du fonctionnement des services publics, au prix parfois de sa qualité et de son efficacité ! 

C’est pourquoi, à juste titre, la construction communautaire, non dénuée par ailleurs de défauts, rappelle de manière utile des impératifs essentiels, tels que la place première de l’usager du « service public » dans le cadre de l’exécution de celui-ci. Ainsi, l’usager devient progressivement « client » ; ce qui toutefois risque parfois d’aller au-delà de lui rendre sa place légitime pour en faire la victime d’une marchandisation du service public, dont la qualité certes s’améliore mais, parfois, en en excluant certains – les plus démunis – de son bénéfice. Il en va ainsi pour la gestion de l’eau.

Pourtant il ne peut y avoir de société sans projet de société, et pas de projet de société sans place accordée à l’individu et à la satisfaction de ses besoins vitaux voire essentiels.

L’Union européenne, tout comme l’ONU, se doivent donc de développer une logique de « services humanitaires », elles se doivent d’anoblir et de renforcer les services à la personne en s’appuyant sur les Etats-membres, tout en veillant scrupuleusement à ce que leur gestion soit conforme aux objectifs de d’efficience, d’efficacité ainsi que de rigueur budgétaire et qu’elle bénéficie d’un régime juridique comportant des règles, certes dérogatoires au droit de la concurrence, mais raisonnables et justifiées au regard de la fin d’intérêt général qu’elle sert.


La gestion de l’eau, quelle que soit la terminologie juridique employée, est à coup sûr une mission utile à la société, donc d’intérêt général.
Toutefois, et pour que les usagers – vitalement intéressés par un tel service public – en tirent un réel bénéfice, encore faut-il que sa gestion soit démocratique et transparente.

Une nécessité : une gestion démocratique et transparente

 Ces dernières années, l’actualité internationale a montré de nombreux exemples à travers le Monde de réaction démocratique spontanée au regard de la gestion de l’eau . 
Mais, si de tels exemples sont fort réconfortants, il importe encore plus que les droits tant international que national les prennent en compte, et par suite, se fassent l’écho de la consécration de la place des habitants dans les processus décisionnels afférents à la gestion de l’eau . 
Plus encore, il convient de rénover le cadre juridique de la gestion de l’eau voire le statut même de la ressource en eau afin de mieux la préserver, et par là même, et surtout, d’assurer à la démocratie locale participative associée à sa gestion une réelle effectivité .

De nombreux efforts restent à produire en termes d’éco-citoyenneté au sein des services d’assainissement et de distribution de l’eau, et ce, à travers tant les Etats développés que ceux dits « sous-développés ou en voie de l’être » .

Ainsi, dans de nombreux capitales européennes, telles que Amsterdam , Berlin Stockholm ou Paris , les opérateurs de tels services ont mis au point des procédures visant à assurer un suivi de leurs actions et la satisfaction des consommateurs-usagers.

Ces actions sont développées en faveur du développement durable et de la diminution – le plus souvent – de la consommation d’eau ; de manière, aujourd’hui, secondaire elles tentent aussi d’éviter que les eaux usées ne le soient trop et que les consommateurs ne jettent n’importe quel type de produit avec leur eau. Pour ce faire, de nombreuses campagnes de prévention sont aujourd’hui financées soit par les gestionnaires des services d’assainissement et de distribution de l’eau, soit par les pouvoirs publics.

De nombreux autres exemples, des quatre coins de la planète, illustrent quant à eux la défense démocratique de la gestion de l’eau face aux multinationales s’appropriant cette ressource pour la gérer de manière fort lucrative , quitte à dégrader la qualité du service rendu à la population ,. Au-delà du cas nord-américain, il y a aussi les exemples de l’Argentine , de la Bolivie , du Brésil , ou encore, de l’Inde  !


A cet égard, est à relever aussi l’exemple de la Commune de Sao Paulo, au Brésil , dont le fleuve le Tietê n’avait plus ni poissons, ni plantes aquatiques, avant 1992, parce qu’il était devenu le dépotoir sans traitement des eaux usées des 18 millions d’habitants de cette agglomération. Une pétition, largement reprise par les médias, a récolté un millions de signatures, afin que les autorités municipales agissent contre cet état de fait ; en effet, cette concentration de déchets dans le fleuve en faisait une cause de nuisances et d’épidémies, particulièrement dans les quartiers les plus pauvres et proches de ce fleuve. 

En 1992, la commune a lancé un plan d’ampleur pour sauver ce fleuve sur plusieurs années et pour un coût excédant les deux milliards de dollars d’investissement. « Pour accompagner ce projet, une grande campagne de sensibilisation de la population à l’économie de l’eau a été organisée. En tant que consommateurs et donc pollueurs, les Paulistes ont réalisé que la décision devait venir d’eux et pas seulement de la classe dirigeante. Par leur action, ils ont prouvé que prendre conscience de son environnement n’est pas vain. Le consommateur a tendance à oublier qu’il est l’acteur principal de la vie d’une cité » .

Mais, il ne suffit pas de mobiliser la population aux défis environnementaux, liés entre autres à l’amélioration de la qualité de l’eau, encore faut-il informer les consommateurs-usagers voire leur permettre de le faire.

 « En démocratie, la décision politique passe d’abord par l’information et le débat citoyen. (…) Incontestablement, l’eau est un problème global qui concerne chaque citoyen du monde (…) » .

 « La conjugaison de la participation populaire, de l’action des pouvoirs publics et des recherches est fondamentale pour la démocratisation de l’information et la sensibilisation des citoyens » .

Il convient, d’ailleurs, de souligner avec force que, si « sensibiliser l’enfant est une étape importante de cette prise de conscience (de l’intérêt de l’éco-citoyenneté), (… cela est loin d’être suffisant). S’il n’y a pas une volonté de la part des adultes de comprendre leur environnement direct, rien ne permettra alors de lutter contre la gabegie actuelle. Au-delà des manques évidents de moyens et d’infrastructures de certains pays, nous avons trop souvent constaté une ignorance, volontaire ou non, devant le danger de consommer une eau impropre ou de polluer son environnement. Au-delà des règles d’hygiène et de conservation de l’éco-système, il faut encourager le volontarisme et le principe d’action individuelle, fondement de nos sociétés humaines » .

C’est pourquoi, la communauté internationale, par divers textes a consacré le droit à l’information. Il l’a tout d’abord proclamé par la Déclaration de Stockholm de 1972 et lui a reconnu une force obligatoire par la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 

Il a été confirmé par le i) de l’article 5 du Protocole sur l’eau et la santé à la convention du 18 mars 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontalières et des lacs internationaux du 17 juin 1999, aux termes duquel « L’accès à l’information et la participation du public au processus décisionnel concernant l’eau et la santé sont nécessaires, notamment pour améliorer la qualité des décisions et leur application, sensibiliser le public aux problèmes, lui donner la possibilité d'exprimer ses préoccupations et permettre aux autorités publiques de tenir dûment compte de ces préoccupations. Cet accès et cette participation devraient être complétés par un accès approprié à une procédure de recours judiciaire et administratif contre les décisions en question ». De même, l’article 6 du même Protocole, en son point 2, évoque, afin d’assurer l’exercice par tous de son droit à une eau potable, « la participation du public dans un cadre transparent et équitable et veille à ce qu’il soit dûment tenu compte des résultats de cette participation » ainsi que, dans le n) du point 2, l’obligation pour les Etats-parties de publier des « informations sur la qualité de l’eau potable fournie » et, en vertu du point 3 de l’article 7, l’obligation pour ceux-ci de mettre de telles informations « à la disposition du public » de manière régulière.

L’Union européenne est aussi très favorable à la consécration d’une gestion démocratique de l’eau puisque, parmi les « valeurs de l’Union », comprises dans l’article I-2 du traité portant projet de Constitution européenne signé à Rome le 29 octobre 2004, est mentionnée « la démocratie ». Et ce d’autant plus que la démocratie participative est aujourd’hui prônée et défendue dans le cadre de la construction communautaire, dans la mesure où les institutions de l’Union européenne ont souvent été critiquée pour leur « déficit démocratique », réel ou supposé.

Ainsi, en France, l’exprime aussi la Charte de l’environnement, à laquelle renvoie, depuis la loi constitutionnelle n°2005-205 du 1er mars 2005, le Préambule de la Constitution française du 04 octobre 1958. 

Selon l’article 7 de cette Charte, « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » .

« L’information des élus et des usagers s’est notablement améliorée avec la généralisation des rapports annuels sur la qualité et le prix du délégué. La normalisation de la présentation des factures d’eau, imposée à l’ensemble des communes à partir de l’année 2000, a constitué elle aussi un progrès pour l’information des abonnés. (…) L’information du public (a été) renforcée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (avec la mise en place rénovée de commissions consultatives pour les services publics locaux, dont les services publics de l’eau » .

Le problème de la gestion de l’eau n’est donc pas celui de sa privatisation mais celui de la défaillance du contrôle public de sa gestion privée.

Par suite, afin que la ressource en eau soit gérée scrupuleusement et honnêtement et que la population soit correctement informée d’une telle gestion dans la transparence et associée à cette dernière, il faut :

- tout d’abord, comme en Suisse , instaurer un large droit de propriété publique sur les eaux tant souterraines que superficielles ainsi que sur les nappes phréatiques et les cours d’eau. Ainsi, le propriétaire public, à l’instar des cantons suisses, pourrait plus facilement et mieux contrôler l’usage d’un bien que son locataire. Par suite, la qualification de l’eau douce en « res communis » est une solution à bannir en droit français comme en d’autres droits à travers le Monde. A partir du moment où l’on est conscient que l’eau n’est plus une ressource inépuisable, on ne peut honnêtement continuer à la qualifier, sur le plan économique de « bien collectif pur », sans par là même faire le jeu des multinationales de l’eau qui profitent alors de la faible protection jurico-économique de l’eau douce ;
- ensuite, et grâce à la qualification de « service public » de la gestion de l’eau et de l’affirmation en droit interne, en application du droit international, du droit d’accès à l’eau, la personne publique propriétaire voire l’Etat doit imposer le respect des obligations de service public quitte à les compenser par des subventions justifiées par l’imposition de charges, qui sont autant d’handicaps concurrentiels pour la société les acceptant. C’est, en somme, la logique même du « service universel » en droit communautaire  ! 

Mais l’idée d’un service public de l’eau géré au niveau mondial est une fausse bonne idée . Les exemples précités démontrent que la meilleure défense de l’eau passe par une promotion de la démocratie locale. Lorsque l’on voit les difficultés auxquelles l’ONU est confrontée afin de maintenir tant bien que mal la paix dans le Monde, on ne peut qu’être sceptique face à l’idée d’étendre son intervention à la gestion de l’eau. Il se pourrait que les multinationales de l’eau soient des adversaires plus terribles que certains dictateurs !

Proclamer, quelle que soit sa dénomination, l’existence d’un service public mondial, où du moins le fait que la gestion de l’eau est une mission universelle d’intérêt général au profit de l’humanité toute entière, soit, et si possible dans un texte à caractère normatif, quitte à actualiser pour ce faire le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966. 

Mais, en aucune façon, une telle mission ne doit être gérée à un niveau territorial trop éloigné non seulement des réalités de terrain, mais aussi et surtout des spécificités – géographiques, agricoles, coutumières, etc … - locales. En ce domaine, comme en tant d’autres, il convient de revenir à la démocratie de proximité, ce que rappelle avec justesse l’exemple suisse .<

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